Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın İstanbul Sözleşmesi’nden Türkiye’nin ayrılmasına dair TBMM’nin onayı olmaksızın tek başına verdiği kararın ardından, benzer usulün Montrö Boğazlar Sözleşmesi’nden çekilmek için de pekâlâ işletilebileceğine dair yorumların da yapılmasıyla Montrö Sözleşmesi birçok tartışmaya konu olmaya başladı. Diğer yandan, AKP iktidarının 2011 yılında duyurduğu ve hayata geçirmek için bir süredir adımlar atmakta olduğu Kanal İstanbul Projesi de bu tartışmalara yeni boyutlar kazandırmış ve hukuk, siyaset ve milli güvenliğe ilişkin çeşitli soru işaretlerine yol açmış durumda. Bu yazıda Montrö Boğazlar Sözleşmesi’nin getirdiği rejim ile mezkur hususlarda yapılmakta olan tartışmalara dair hukuk perspektifinden kendi görüşlerimi sunmaya çalışacağım.
Montrö Sözleşmesi’ne Dair Temel Bilgiler
Bilindiği üzere 24 Temmuz 1923 tarihinde Lozan Barış Antlaşması ile beraber imzalanan Lozan Boğazlar Rejimine Dair Sözleşme uyarınca Boğazlar’ın idaresi bir uluslararası komisyona bırakılmış, Boğazlar askerden arındırılmış ve Türkiye’nin egemenliği sınırlandırılmıştı. Aradan geçen zaman içerisinde devletlerin silahsızlanmaya başlayacağı öngörüsünün tersi yönde gerçekleşmesi ve Milletler Cemiyeti’nin saldırganlaşmaya başlayan bazı devletler karşısında yetersiz kalması ile birlikte, Türkiye uluslararası hukukta geçerli bulunan rebus sic stantibus (fundamental change of circumstances) kuralına dayanarak Boğazlar rejiminin gözden geçirilmesini teminen İngiltere ve Sovyetler Birliği’nin de desteğiyle bir uluslararası konferansın toplanmasını sağladı.
Toplanan konferans neticesinde, 20 Temmuz 1936 tarihinde, toplam 29 maddelik ana metin, bu ana metne ilişkin 4 ek ve bir de Protokol’den oluşan Montrö Sözleşmesi imzalandı. Sözleşme imzacı taraflar olan Bulgaristan, Büyük Britanya, Fransa, Japonya, Romanya, Sovyetler Birliği, Türkiye, Yugoslavya ve Yunanistan tarafından onaylanarak 9 Kasım 1936 tarihinde yürürlüğe girdi. Boğazlar’ın Türkiye tarafından yeniden askerleştirilmesine ilişkin uygulama ise, Montrö Sözleşmesi’ne ekli protokolün 1. maddesi uyarınca, ana metnin yürürlüğe girmesinden evvel, 15 Ağustos 1936 tarihinde yürürlük kazanmıştır.
Montrö Boğazlar Sözleşmesi, giriş kısmında belirtildiği üzere, Boğazlar bölgesinde Türkiye’nin egemenliğini kısıtlayan Lozan Boğazlar Rejimine Dair Sözleşme’yi ikame etmek üzere yapılmıştır. Bu Sözleşme başka boğaz geçiş rejimlerine kıyasla boğaz devletinin yetkilerini çok az kısıtlayan bir rejimdir. Bu Sözleşmeye göre, ilke olarak, boğaz devleti olarak Türkiye’nin yetkisi esas, yetki kısıtlamaları istisnadır.
Montrö Boğazlar Sözleşmesi’nin 24(1) maddesi ile Türkiye’nin Boğazlar üzerindeki egemenliği ve kontrol yetkisi yeniden tesis edilmiştir. Böylece Lozan’da kurulmuş olan Boğazlar Komisyonu kaldırılmış ve tüm yetkileri Türk hükümetine aktarılmıştır. Montrö Boğazlar Sözleşmesi’ne ekli protokolün 1. maddesi ile öngörülen bir başka önemli değişiklik ise, Boğazlar’ın Türkiye tarafından yeniden askerleştirilmesine ve silahlandırılmasına izin veren düzenlemedir.
Yürürlük Süresi ve Yürürlüğün Sona Ermesi
Sözleşme’nin 28(3) maddesinde yürürlük süresi 20 yıl olarak belirlenmiş olup, bu sürenin bitim tarihi olan 9 Kasım 1956’dan itibaren fesih sürecinin başlayabilmesi, imzacı tarafların sözleşmeyi sona erdirme ön bildiriminde bulunmaları koşuluna bağlanmıştır. Bugüne kadar bazı taraf devletler bu yönde iradeleri olduğuna ilişkin açıklamalar yapmış olsalar da, yürürlüğün sonlandırılmasına yönelik bir süreç başlatılmamıştır. Bununla beraber, Montrö Sözleşmesi’nin 28(3) maddesinde, Sözleşme’nin feshedilmesinden bağımsız olarak, Sözleşme’nin 1. maddesinde düzenlenen “geçiş ve ulaşım serbestisi” ilkesinin süresiz olarak yürürlükte kalması kararlaştırılmıştır.
Montrö Sözleşmesi ile İhdas Olunan Boğazlar Rejimi
İstanbul ve Çanakkale Boğazları ile Marmara Denizi’nden oluşan Boğazlar bölgesi Türkiye’nin iç suları niteliğindedir. Bu bölge Türkiye’nin egemenlik yetkilerini kullandığı iç suları niteliğinde olsa da, iki açık denizi birbirlerine bağladığı cihetle, aynı zamanda uluslararası seyrüseferde kullanılan bir su yolu mesabesindedir. Montrö ile ihdas olunan Boğazlar rejimi prensip olarak geçiş ve seyrüsefer serbestisine dayanmaktadır. Boğazlar rejiminin detayları Boğazlar’ın ve Türkiye’nin güvenliği, Karadeniz’e kıyısı bulunan ülkelerin güvenlik endişeleri ve diğer imzacı tarafların çıkarları arasında bir denge gözetilerek belirlenmiştir. Montrö’nün kurduğu sistem, Çanakkale Boğazından, ardından Marmara Denizi’nden ve akabinde İstanbul Boğazı’ndan geçişi bir bütün olarak kapsamaktadır ve bu üç unsur bütün ve tek bir su yolunu teşkil etmektedir.
- Ticaret Gemileri
Montrö Boğazlar Sözleşmesi’nin 2, 3 ve 4. maddelerinde, ticaret gemilerinin, barış zamanında ve Türkiye’nin tarafsız olduğu savaş zamanında, gündüz ve gece, bayraklarına ve yüklerine bakılmaksızın, hiçbir merasime tâbi olmadan Boğazlar’dan geçiş ve seyrüsefer yapma serbestisinden yararlanmaları öngörülmüştür. Sözleşme’nin 6. maddesine göre ise, Türkiye’nin kendisini pek yakın bir savaş tehdidi karşısında görmesi durumunda, ticaret gemileri, Boğazlar’a gündüz girmek şartıyla, Boğazlar’dan geçiş ve seyrüsefer özgürlüğünden yararlanacaklardır. Sözleşme’nin 5. maddesi uyarınca, Türkiye’nin de katıldığı savaş hallerinde ise, Türkiye ile savaşmayan devlete ait ticaret gemileri, Türkiye ile savaşmakta olan devletlere hiçbir biçimde yardımda bulunmamak şartıyla serbest geçiş hakkından yararlanacaktır. Türkiye ile savaş halinde olan devlete ait ticari gemilerin geçişi ise yasaklanabilecektir.
- Savaş Gemileri
Montrö Sözleşmesi savaş gemilerinin barış zamanında Boğazlar’dan geçişi ile Karadeniz’de bulundurulabilmesi bağlamında cins ve tonaj kriterlerine dayalı olarak bazı sınırlamalar getirmektedir. Bu çerçevede detaylı düzenlemeler bulunmakta olup, Sözleşme’nin 8. ve devamındaki maddelerinde yer alan kurallar özetle aşağıdaki şekildedir:
· Türk savaş gemilerinin Boğazlar’dan geçişi konusunda cins ve tonaj sınırlaması bulunmamaktadır.
· Karadenize sahili bulunan ülkeler başka denizlerde inşa ettirdikleri, satın aldıkları veya bakıma gönderdikleri denizaltıları, gündüz giriş yapmak ve su üstünde seyretmek kaydıyla Boğazlar’dan geçirebilirler.
· Savaş gemilerinin geçişi diplomatik ön bildirime tabi olup, Karadeniz’e kıyısı bulunan devletler 8, diğer devletler 15 gün önceden bildirimde bulunmak durumundadırlar.
· Karadeniz’e kıyısı bulunmayan devletlerin Boğazlar’da transit halinde bulunabilecek (aynı anda transit geçiş yapmakta olan) savaş gemilerinin toplam tonajı 15000’i geçemez ve bu gemilerin sayısı 9’dan fazla olamaz.
· Boğazlar’dan geçen savaş gemilerinin taşıdıkları hava araçları bu esnada kullanılamaz.
· Karadeniz’e kıyısı bulunmayan devletlerin hepsinin bu denizde bulundurabilecekleri savaş gemilerinin toplam tonajı her halde 45000’i geçemez.
· Karadeniz’e kıyısı bulunmayan devletlerin savaş gemileri bu denizde 21 günden fazla kalamaz.
· Türkiye’nin savaş halinde olduğu durumlarda, Boğazlar’dan savaş gemilerinin geçişi Türkiye’nin takdirindedir. Türkiye pek yakın bir savaş tehditi ile karşı karşıya olduğu hallerde de, Boğazlar’dan savaş gemisi geçişine izin vermeyebilir.
· Tüm uçak gemilerinin ve Karadeniz’e kıyısı olmayan devletlerin denizaltılarının Boğazlar’dan geçişi yasaktır.
Montrö Boğazlar Sözleşmesi’nden Çekilme ve Sonuçları
Türkiye’nin iç ve uluslararası hukuk kuralları uyarınca diğer antlaşmalar için geçerli olduğu üzere Montrö Boğazlar Sözleşmesi’nden ayrılması da mümkündür. Ancak bu işlemin Cumhurbaşkanı tarafından tek başına alınacak bir kararla yapılması hukuken sorunludur. Anayasa’nın 90. maddesindeki hükümler ile yetki ve usulde paralellik ilkesi gereği, onaylanması bir kanunla uygun bulmayı gerektiren uluslararası antlaşmalardan çekilmek için de TBMM’de uygun bulma kanunu çıkarılması hukuki bir gerekliliktir. Aksi uygulama anılan Anayasa maddesinin lafzına ve ruhuna aykırı olacağı gibi, aynı zamanda fonksiyon gaspına da yol açacaktır. Milli güvenliği ve ulusal çıkarları bu kadar üst düzeyde ilgilendiren Montrö Sözleşmesi’nin millet iradesinin temsil edildiği TBMM’nin dahil edilmediği bir süreçle feshedilmesi siyaseten de çok sorunlu görünmektedir.
Montrö Sözleşmesi’nde yer alan çekilme hükümlerine gelecek olursak, Sözleşme’nin 28. maddesi uyarınca Türkiye veya imzacı taraflardan herhangi biri depoziter devlet olan Fransa’ya fesih bildiriminde bulunma hakkına sahiptirler. Bu durumda, feshi ihbar tarihini takip eden iki yıl boyunca Montrö Sözleşmesi yürürlükte kalmaya devam edecektir.
Montrö Sözleşmesi’nin feshedilmesine ilişkin sürecin bir imzacı devlet tarafından başlatılması halinde, tarafların Montrö Sözleşmesi’ni ikame edecek yeni bir sözleşme imzalanması amacıyla bir konferansa katılma yükümlülükleri de bulunuyor. Ancak bu zorunluluk yeni bir sözleşme imzalamayı değil, böyle bir sözleşme imzalamaya yönelik toplantıya katılmayı zorunlu kılmakta. Dolayısıyla, söz konusu toplantı icra edildiği halde, herhangi bir mutabakata varılamayıp, toplantının hiçbir bir sözleşme imzalanmadan dağılması da olasıdır.
Montrö Sözleşmesi feshedildiği takdirde nasıl bir hukuk rejiminin geçerli olacağı da merak konusu hususlar arasında yer alıyor. Fesih halinde, Montrö Sözleşmesi öncesi dönemde var olan Boğazlar Komisyonu’nun yeniden kurulması mümkün olmayacaktır. Zira Montrö Sözleşmesi, giriş kısmında belirtildiği üzere, anılan Komisyonu kuran Lozan Boğazlar Rejimine Dair Sözleşme’nin yerine geçmek üzere imzalanmıştır. Yani halihazırda Boğazlar Komisyonu’nun tekrar kurulmasını sağlayacak bir uluslararası hukuk metni yürürlükte bulunmamaktadır.
Montrö Sözleşmesi’nin 28(4) maddesi uyarınca, “geçiş ve seyrüsefer serbestisi” ilkesi süresiz olarak geçerli olacaktır ve fesihten etkilenmeyecektir. Lozan Barış Antlaşması’nın 23. maddesi de bu ilkenin geçerliliğini teyit etmekte. Fakat “geçiş ve seyrüsefer serbestisi”nin nasıl uygulanacağı, ticaret ve savaş gemilerinin geçişleri ile ilgili rejimin detaylarının neler olacağı doktrinde hala tartışılıyor. Farklı yazarlar bu durumda ‘transit geçiş rejimi’, ‘zararsız geçiş rejimi’, ‘iç sular rejimi’ yahut ‘Montrö Sözleşmesi’nden kaynaklı olarak varlık kazanan uluslararası örf ve adet hukuku rejimi’nin uygulanabileceğini ileri sürmekteler. Ancak bu rejimlerin uygulanmaları ile ilgili bazı hukuki sorunlar ve imkansızlıkların yanı sıra, Türkiye’nin BM Deniz Hukuku Sözleşmesi’ne taraf olmayıp, bu Sözleşme’ye ısrarlı itirazcı (persistent objector) olması nedeniyle de bazı elverişsizlikler de mevcut bulunuyor. Türkiye’nin tek taraflı olarak Boğazlar’dan geçiş rejimi ihdas etmesi ise konunun uluslararası hukuku ve siyaseti ilgilendiren boyutları nedeniyle kesinlikle içeriğe ilişkin itirazlara yol açacaktır. Dolayısıyla Montrö Sözleşmesi’nin feshi sebebiyle oluşacak hukuki boşluğun doldurulması yeni bir uluslararası sözleşme imzalanması ile kesin olarak çözümlenebilecektir. Ancak Karadeniz ve Akdeniz civarındaki mevcut güvenlik durumu ile dünya siyasetindeki ihtilaflar ve cari dengeler gözönünde bulundurulduğunda, bu kabil yeni ve hassas bir sözleşmenin imzalanabilmesinin çok zor olacağını ve uzun bir zaman gerektireceğini tahmin etmek zor değildir.
Montrö Sözleşmesi hükümleri Kanal İstanbul’dan geçişlere de uygulanabilir mi?
Montrö Sözleşmesi’nin dibacesinde, bu akdin Çanakkale Boğazı, Marmara Denizi ve Karadeniz Boğazı (Boğaziçi) tarikıyla yapılacak geçiş ve seyrüseferleri düzenlediği belirtilmektedir. Dolayısıyla, Montrö Sözleşmesi’nde bu üç unsur kullanılarak yapılacak geçiş ve seferler bir bütün olarak düzenlenmiştir. Bu itibarla, inşa edilecek Kanal İstanbul Montrö Sözleşmesi ile belirlenen rejime tabi olmayacaktır.
Bu durumda, Türkiye’nin egemenlik yetkilerini kullanarak bu kanaldan geçiş hakkında birtakım kurallar belirlemesi elbette mümkündür. Ancak geçiş yapacak gemilerin zorunlu olarak Kanal İstanbul’a yönlendirilmesi, Montrö’de kabul edilen geçiş serbestisi ilkesi uyarınca mümkün değildir. Kanal İstanbul’un tercih edilmesini sağlamak için başkaca meşru ve hukuka uygun tedbirler alınmalıdır. Keza, Viyana Antlaşmalar Hukuku Sözleşmesi’nin 26. (iyi niyetle uygulama ilkesi) ve 27. (iç hukukun antlaşmaya uymamaya mazeret/gerekçe oluşturmayacağı) maddeleri uyarınca, Türkiye’nin Kanal İstanbul’dan geçiş düzenlemeleri yaparken, Montrö Sözleşmesi’nin konu ve amacına aykırı kurallar belirlemesi uluslararası hukuk ihlali doğuracak ve yabancı devletlerin itirazlarına konu olabilecektir. Yani Türkiye’nin belirleyeceği Kanal İstanbul’dan geçiş rejimi, Montrö Sözleşmesi’nden kaynaklanan yükümlülüklerden kaçınmaya mazeret teşkil etmemeli. Bu çerçevede, Montrö Sözleşmesi’nin hükümlerini icra etmekle yükümlü olan Türkiye, Kanal İstanbul’dan geçişlerle ilgili yapacağı düzenlemeler kapsamında, Karadeniz’e kıyısı bulunmayan devletlerin Boğazlar’dan transit geçebilecek savaş gemilerinin cins, adet ve toplam tonajını veya bu devletlerin Karadeniz’de bulundurabilecekleri toplam savaş gemisi tonajını yahut savaş gemilerinin Karadeniz’de kalabilecekleri azami 21 günlük süreyi değiştirecek nitelikte usul ve kurallar belirlememelidir.
Montrö Sözleşmesi mevcut üç unsurlu Boğazlar bölgesinden geçişi bir bütün olarak düzenlediği cihetle, örneğin Karadeniz’den Ege Denizi’ne geçiş yapacak bir ticaret veya savaş gemisinin Kanal İstanbul’u kullanması halinde, devamında Marmara Denizi’ni ve Çanakkale Boğazı’nı geçerken hangi hukuki rejime tabi olacağı da şu anda belirsiz bulunmaktadır. Bu durumda Kanal İstanbul’dan geçiş için ödeme yapan gemiden kalan sefer için nasıl ve ne ölçüde tahsilat yapılabileceği bilinmemektedir. Keza Kanal İstanbul’dan savaş gemilerinin geçip geçemeyeceği, geçebilecekse bunlarla ilgili ön bildirimin hangi usul ve kurallara tabi olacağı da belirsizdir. Bu hususların yanı sıra şu an öngöremediğimiz teknik ve hukuki sorunların yaşanması da muhtemeldir. Bu sebeplerle, Kanal İstanbul’dan geçişlerin düzenlenmesi, konunun maddi ve hukuki boyutları geniş bir şekilde ele alınarak ve belirsizliklerin tamamı gözönünde bulundurularak yapılmalıdır. Bu hususta, ayrı bir uluslararası sözleşme akdedilmesi ya da Montrö Sözleşmesi’nin tadil edilmesi de gündeme getirilebilir.
Son söz olarak şunu belirtmek isterim. Montrö Sözleşmesi Türkiye’nin Boğazlar’ın güvenliği, askerleştirilmesi ve egemen yetkilerini kullanabilmesi bağlamında elde ettiği bir uluslararası hukuk kazanımıdır ve siyasi çıkarlara ve popülist yaklaşımlara feda edilemeyecek ölçüde kıymetlidir. Kanal İstanbul ise beraberinde hukuk, güvenlik, ekonomi, dış politika ve çevrenin korunması konularında sorunlar ve belirsizlikler getirecek bir projedir. Temennimiz gerçek bir devlet aklının iç ve dış dengeler ile gerçekleri ve tüm olası senaryoları akıl ve bilimin ışığında dikkate alması, sorumsuz adımlar atmaktan kaçınmasıdır.
.svg.png){kind=small}
